Bosna i Hercegovina: Da li je Dejtonski sporazum kočnica

Kada je dogovoren u novembru 1995. u američkoj vojnoj bazi „Rajt Paterson" u Ohaju i potpisan narednog meseca u Parizu, Dejtonski sporazum doneo je Bosni ono što joj je najviše trebalo posle tri i po godine krvavog rata.

Mir.

Tačno 29 godina kasnije, u njemu mnogi vide uzrok novih podela među Srbima, Bošnjacima i Hrvatima - tri konstitutivna naroda, ali i kočnicu funkcionisanja i napretka zemlje.

„Administrativno-politička arhitektura današnje BiH je potpuno nefunkcionalna i usložnjava svaki segment života i rada u njoj, kao i izborni proces", kaže Zarije Seizović, profesor Fakulteta političkih nauka u Sarajevu, za BBC na srpskom.

Dejtonski sporazum potpisali su Alija Izetbegović, prvi predsednik Bosne i Hercegovine, Franjo Tuđman, predsednik Hrvatske, i Slobodan Milošević, predsednik Savezne Republike Jugoslavije, a ratifikovan je 14. decembra 1995. u Parizu.

Aneks 4 ovog dokumenta danas je Ustav zemlje podeljene na dva entiteta, Republiku Srpsku i Federaciju Bosne i Hercegovine, i Distrikt Brčko.

Istovremeno, Bosna je dobila i Visokog predstavnika međunarodne zajednice, čiji je zadatak da se stara o sprovođenju dogovorenih načela.

Zamisao akta „daje mogućnost širokog tumačenja", a njegov „ključni deo je dogovaranje između entiteta", kaže Zlatko Knežević, bivši predsednik Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, za BBC na srpskom.

„Zašto to u Bosni i Hercegovini ne funkcioniše? To je drugo pitanje.

„Nisu samo ljudi u BiH krivi za to, već je odgovoran i 'četvrti konstitutivni narod', odnosno međunarodna zajednica", smatra pravnik i član Venecijanske komisije.

• Godišnjica neponovljivog kraja rata
• Šta je ostalo iza Alije Izetbegovića u Bosni i Hercegovini
• Kako se sećamo Dejtona

'Antihijerarhijska država'

Bosna i Hercegovina već tri decenije ima jedan od najsloženijih političkih sistema: osim dva etnička entiteta, na čelu države ima i tri predsednika i 14 vlada.

U zemlji od oko 3,4 miliona stanovnika - to znači oko 180 ministara.

Pored državnog nivoa, Republika Srpska i Federacija BiH imaju zasebne parlamente, vlade i predsednike, a vladu ima i Distrikt Brčko.

Dodatno, Federacija je podeljena na 10 kantona, od kojih svaki ima zakonodavnu i izvršnu vlast na sopstvenoj teritoriji - u zbiru, 14.

Ovakvo uređenje zemlje „ni u pravno-teorijskom, ni u praktičnom smislu" ne može da se nazove federacijom, jer nije nastalo mirnim udruživanjem ranije nezavisnih država, kaže profesor Seizović.

Zakonodavna vlast u BiH je u rukama parlamenta, koji čini viši Dom naroda, sa po pet predstavnika Srba, Bošnjaka i Hrvata, i nižeg Predstavničkog doma sa 42 člana, među kojima je dve trećine iz Federacije BiH.

Složen je i izborni sistem.

Tročlano Predsedništvo koje predvodi izvršnu vlast ima srpskog predstavnika koji se bira na izborima u Republici Srpskoj, i po jednog predstavnika Hrvata i Bošnjaka koji se biraju u Federaciji BiH.

Zaduženja Predsedništva su da vodi spoljnu politiku i predstavlja zemlju u međunarodnim organizacijama, zaključuje međunarodne ugovore, imenuje ambasadore i izvršava odluke parlamenta BiH.

Predsedništvo imenuje i predsednika Veća ministara, institucije slične vladi, ali sa manjim ovlašćenjima zbog „vrlo komplikovanog sistema donošenja i izvršenja odluka" u BiH, kaže Miloš Šolaja, profesor Fakulteta političkih nauka u Banjaluci, za BBC na srpskom.

„Veće je nadležno u manjem broju oblasti poput spoljne politike i trgovine, komunikacije između entiteta ili zaštite ljudskih prava, a i kad dođe do izvršenja odluka, može da se osloni samo na kantone u Federaciji, entitet Republiku Srpsku ili Brčko distrikt.

„U svim drugim oblastima poput ekonomije, unutrašnjih poslova, pravosuđa, kulture, sporta, rudarstva i drugih, entiteti i kantoni imaju zakonodavnu i izvršnu vlast", kaže Šolaja.

Zbog složenih mehanizama odlučivanja „svaka važnija odluka, koja traži politički konsenzus, ne može biti ni donesena", ukazuje profesor međunarodnog prava Zarije Seizović.

„Na primer, BiH nema jedinstven stav ni o jednom gorućem pitanju današnjih međunarodnih odnosa."

Veći deo kolača zakonodavne i izvršne vlasti pripada institucijama kantona, distrikta i entiteta, a manji centralnoj republičkoj vlasti u Sarajevu.

Zbog toga je „dejtonska Bosna antihijerarhijska država", što Nerzuk Ćurak, profesor FPN-a u Sarajevu, smatra „možda i najvećom posledicom Dejtonskog sporazuma".

„Dovodi nas do situacije da imamo državu gradova-polisa, gde je svaka lokalna samouprava samodovljna, a na više nivoe vlasti se pozivaju samo onda kada im je potreban novac.

„Situacija je vrlo komplikovana, a kada nemate jasnu liniju upravljanja, onda dobijete anarhiju u zemlji", priča Ćurak za BBC na srpskom.

Ali, ta složenost je često samo „izgovor" političkih elita na više nivoa vlasti u zemlji, smatra Zlatko Knežević, bivši sudija Ustavnog suda BiH.

„Ima i složenijih sistema, pa funkcionišu. Ako želite da budete dobronamerni, Ustav je dovoljno jasan.

„Ako to ne želite, onda se u svemu može naći prepreka i razlog za blokadu institucija", kaže.

Problem nije u ovom dokumentu, već u „neradu, neodgovornosti i izmeštanju moći iz institucija" u Bosni i Hercegovini, zaključuje pravnik.

• Na lokalnim izborima u BiH pobedile nacionalne stranke, ali izgubile velike gradove
• Bosna i Hercegovina: Može li da pobedi kandidat iz pritvora
• Bosna i Hercegovina: Kao nekad - samo jedan kandidat na izborima u 12 opština

Visoki predstavnik: Kočnica demokratije ili garant stabilnosti?

Bivša jugoslovenska republika mirovnim sporazumom dobila je još jednu važnu političku instituciju, koja zapravo nije njena.

Kancelarija visokog predstavnika (OHR) je ad hoc međunarodna institucija odgovorna za nadgledanje primene Dejtonskog sporazuma u BiH sa ciljem da se ona razvije u „mirnu i održivu demokratsku zemlju, na putu ka integracijama u evroatlantske institucije", navodi se na sajtu OHR.

Opis posla Visokog predstavnika definišu Bonska ovlašćenja iz 1997. kojima je razrađeno ono što je u Aneksu 10 Dejtonskog sporazuma zapisano dve godine ranije.

Zahvaljujući širokim ovlašćenjima, može da donosi amandmane na ustave u Republici Srpskoj i Federaciji BiH, nameće zakone, kao i da smenjuje političke funkcionere i državne službenike koji ne poštuju Dejtonski sporazum.

Ali smenjivanjem funkcionera koji su dobili glasove na izborima i nametanjem zakona i reformi koje su nekad bile i u suprotnosti sa ustavima entiteta, Visoki predstavnik je „smanjio kapacitet demokratije" u zemlji, smatra Miloš Šolaja.

„Praksa je pokazala da ne može da stabilizuje Bosnu i Hercegovinu, ukoliko se tri konstitutivna naroda ne dogovore, a svako nametanje odluka dovodi do toga da neka od strana to koristi kao političku manipulaciju", ocenjuje politikolog iz Banjaluke.

Ova kancelarija donela je „mnogo odluka u korist zemlje tokom prethodnih decenija i time omogućila da ona funkcioniše", smatra njegov kolega Nerzuk Ćurak sa FPN u Sarajevu.

„Funkcija Visokog predstavnika ima pozitivnu ocenu i verujem da još treba da ostane ovde", kaže Ćurak.

Kancelarija visokog predstavnika je u prvoj deceniji nametnula oko 800 različitih odluka, rekao je ranije za BBC Valentin Incko, dugogodišnji visoki predstavnik.

Poslednja u nizu odluka aktuelnog visokog predstavnika Kristijana Šmita nametnula je izmene Izbornog zakona Bosne i Hercegovine u martu 2024, uoči lokalnih izbora održanih na jesen, bez saglasnosti parlamenta.

Dve godine ranije, Šmit je takođe uoči izbora nametnuo izmene Izbornog zakona i Ustava Federacije BiH.

Nemački političar je Bosni i Hercegovini takvim potezima „često nanosio više štete nego koristi, neretko podižući etničke tenzije", kaže Zarije Seizović.

„Kao i nekoliko ranijih visokih predstavnika, Šmit nije shvatio gde je došao, a čini se da će i otići i to neće shvatiti", dodaje.

Odluke često nailaze i na otpor u primeni.

„Republika Srpska svaki njegov potez posmatra kao delovanje protivno interesima srpskog naroda i političari iz RS učiniće sve da te odluke ne sprovedu.

„U Federaciji BiH su položaj i uloga Visokog predstavnika uslovno posmatrani kao politički korisni po budućnost zemlje, njegove odluke često pozdravljane, ali neretko njihova interpretacija nije odgovarala stvarnim namerama donosioca odluka", kaže Seizović.

• Kristijan Šmit za BBC na srpskom: „Želim da radim na tome da budem poslednji Visoki predstavnik u BiH"
• Ko je Kristijan Šmit i kakav ga posao čeka u Bosni
• Koliko je Kristijan Šmit promenio izbore u Bosni i Hercegovini

Gde je originalni tekst Dejtonskog sporazuma?

Bosna i Hercegovina je izuzetak u Evropi po još jednom osnovu: originalni primerak Dejtonskog sporazuma, iz čijeg Aneksa 4 je izveden Ustav države, ne čuva se u Predsedništvu BiH, koje je bilo zaduženo za to.

Visoki predstavnik Karl Bilt je 1996. godine izvršio i ispravku „tipografske greške" originalnog teksta na engleskom, bez konsultovanja predstavnika tri konstitutivna naroda koji su potpisnici sporazuma.

U takvoj situaciji, Ustav je „podloga za nerazumevanje i nesaradnju", kaže Miloš Šolaja.

„Ustav nikada nije prošao ni legitimizaciju kroz skupštinu BiH, a da ne govorimo o nekoj široj javnoj raspravi.

„Kako nemamo originalni dokument, svako ga tumači kako hoće i kako mu odgovara", dodaje profesor iz Banjaluke.

Nacionalni politički ključ i obespravljeni 'drugi'

Originalan ili ne, Ustav ne pruža svim stanovnicima Bosne i Hercegovine jednaka politička prava, već ona zavise od etničke pripadnosti i mesta prebivališta.

Hrvati ili Bošnjaci koji žive Republici Srpskoj, kao i Srbi iz Federacije BiH, ne mogu da se kandiduju na izborima za Predsedništvo ili Dom naroda ove zemlje.

Za one koji se ne izjašnjavaju o nacionalnoj pripadnosti ili nisu članovi konstitutivnih naroda, a prema popisu iz 2016. ih ima više od 3,5 odsto, mogućnosti su još manje – oni ne mogu da se kandiduju za te funkcije u oba entiteta.

Više stanovnika BiH je tim povodom tužilo državu Evropskom sudu za ljudska prava u Strazburu i dobilo sporove, ali zaključci nisu primenjeni i aktivno biračko pravo im nije omogućeno.

Tako princip „jedan čovek – jedan glas" u bosansko-hercegovačkoj političkoj realnosti znači „dominaciju najmnogoljudnijih", kaže profesor Seizović.

Dejtonski sporazum je „zaustavio nasilje priznajući rezultate nasilja", a to je danas najveći problem u Bosni i Hercegovini, smatra Nerzuk Ćurak.

„Tada drugačije nije moglo, ali je to trebalo da bude samo prelazno rešenje, a mi i danas živimo u tom okviru i verujem da se još dugo neće promeniti.

„Nacionalisti nalaze načine da i onda kada sprovedu odluke ne dođe do suštinskih promena, kako bi ova tri konstitutivna naroda ostala ključna", kaže on.

Ekonomija na začelju Evrope

Ustav „apsolutno koči i privredni razvoj" zemlje, smatra Miloš Šolaja.

„BiH nema pravu vladu, nema ni pravi budžet, već on služi samo za funkcionisanje zajedničkih institucija, a prave budžete imaju entiteti, koji su odvojene kategorije, kantoni i distrikt", objašnjava.

Usled podela često dolazi i do problema prilikom sprovođenja velikih projekata od državnog interesa, poput izgradnja hidroelektrana ili gasovoda, a entiteti se međusobno koče, dodaje.

U pokušaju da raspetlja decenijama zamršene političke čvorove, Bosna i Hercegovina tavori na dnu evropske privredne lestvice.

Bruto domaći proizvod po glavi stanovnika bio je prošle godine najmanji u Evropi, pored Albanije, i iznosio je tek oko trećine proseka u Evropskoj uniji.

Bosna je 2023. bila i najlošije rangirana zemlja bivše Jugoslavije po Indeksu percepcije korupcije (CPI).

I Zarije Seizović dokument iz Dejtona smatra kočnicom privrednog razvoja.

„Osim ako govorimo o sivoj ekonomiji i prelivanju javnog novca u privatne džepove.

„U tom slučaju, sporazum pogoduje ovakvom 'privrednom razvitku'", zaključuje Seizović.

Pratite nas na Fejsbuku, Tviteru, Instagramu, Jutjubu i Vajberu. Ako imate predlog teme za nas, javite se na bbcnasrpskom@bbc.co.uk

• Milorad Dodik, od reformatora do antizapadnog populiste
• Šta je ostalo iza Alije Izetbegovića u Bosni i Hercegovini
• Sve pretnje Milorada Dodika napuštanjem Bosne i Hercegovine

(BBC News, 12.14.2024)